吴某等不服某县建设局及城乡规划局

    城市规划建设许可案

  （1）[案情简介]

  2001年5月14日，某县康复医院一栋两层的房子被鉴定为危房，该栋危房与吴某等户房屋相邻。2001年9月19日，第三人李某以招投标方式买受得此房，同年9月李某办理了相关手续，取得了该土地的使用权。9月26日李某向县建设局递交申请报告，要求将危房拆除改建成新住宅楼。县建设局派人到现场进行勘测并绘制了位置图后，于同年10月18日批准其在原地改建新房，批准用地面积400平方米，建筑面积l 800平方米，楼数7层，同日向其颁发了《建设工程规划临时许可证》。嗣后，李某在未申请建设工程规划放线定位，取得施工许可证的情况下，自行设计方案并打桩作业施工，且已作业边缘桩孔全部超出原房屋底墙线，底层占地面积达400平方米。吴某等人认为李某向外扩建，将会影响他们住宅的采光、通风、排水及消防安全，先后数次与李某协商，并向县建设局和县城乡规划局（该局于2002年1月批准成立）口头及书面汇报反映，要求解决处理，但因协商反映处理未果，吴某等人遂以县建设局和县城乡规划局为被告向该县法院提起行政诉讼，要求撤销被告颁发给李某的建设规划许可证，并赔偿经济损失。法院经审理认为：一、县建设局颁发的《建设工程规划临时许可证》为无效具体行政行为；二、驳回原告要求经济赔偿的诉讼请求。

  （二）[评析]

  本案具有很强的现实意义，与当前的城市规划和危房改建问题联系紧密，涉及的法律问题较为复杂，牵涉到的主要法律问题有：行政许可的条件；行政诉讼被告主体资格的认定以及行政赔偿的条件和范围。

    1．县建设局实施的许可行为是否符合行政许可的条件和程序

  行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。它是一种依申请的行政行为，是有限设禁和解禁的行为。因此，相对人在取得行政许可之前必须要具备一定的资格，否则不会得到行政机关的批准。

    根据《行政许可法》第29条至33条的相关规定，取得行政许可必须符合这些要求：(1)公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请；(2)行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示；(3)当事人要保证提供的申请材料客观真实；(4)行政机关对符合要求的申请应给予批准。

    在本案中，被告县建设局没有就李某申请危房改建的选址、建房规模等问题是否符合县城总体规划、详细规划、各专项规划等进行全面审查；在审批该项建设工程时，未依危房改建的法定标准，在既无李某所在单位及房管部门的意见，也无有证设计单位的设计及施工图等必要文件的情况下，就向李某颁发了《建设工程临时许可证》，违反了法定行政许可的实施程序。《行政许可法》第69条第1款第3项规定：“违反法定程序作出准予行政许可决定的可以撤销。”故该《建设工程临时许可证》是可撤销的。

  2．县城乡规划局能否作为行政诉讼的被告

  行政诉讼的被告，是指它实施的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。根据《行政诉讼法》的规定，成为行政诉讼被告的法定条件主要有三：一是具有行政主体资格；二是实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是人民法院通知其应诉。

    此外，《最高人民法院关于（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》对实践中被告认定的有关情形还作了规定：(1)当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告；(2)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告；(3)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；(4)法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；(5)复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

    在本案中，将县城乡规划局作为行政诉讼的被告是不合格的。因为该县城乡规划局是在具体行政行为作出后1年才成立的，其不参与具体行政行为的作出，更不能说其侵犯了原告的合法权益，这一点与行政诉讼被告法定条件之二不符。因此，某县城乡规划局不具有行政诉讼被告的主体资格。

  3．吴某等人能否要求县建设局的行政赔偿

  行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担责任的制度。无损害即无责任。行政赔偿的发生不仅因为国家机关及其工作人员的行为违法，而且因为这种行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成了损害。

    根据《中华人民共和国国家赔偿法》第3条、第4条的规定，可知行政赔偿的范围分为对人身权的损害赔偿和对财产权的损害赔偿。

    人身权的损害赔偿范围包括：(1)人身自由权的损害赔偿。在行政活动中，侵犯人身自由权的情况有两种：一种是违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；另一种是非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。具体有以下两种：一是无权限；二是有权限但严重越权。(2)生命健康权的损害赔偿。《国家赔偿法》对此作了列举及概括规定：第一，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。如《国家赔偿法》第16条规定：“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(1)违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；(2)依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。”第二，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的；第三，造成公民身体伤害的其他违法行为。

  财产权的损害赔偿范围包括：(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。违法实施财产罚和行为罚的表现有多种：处罚主体不合法、超越权限、处罚对象错误、处罚内容错误、处罚程序违法等；(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(3)违反国家规定征收财物、摊派费用的；(4)造成财产损害的其他违法行为。

    本案中，县建设局颁发《建设工程临时许可证》的具体行政行为并没有直接侵犯吴某等人的人身权和财产权，同时李某的违章改建也只是影响了其房屋的采光、通风和排水。故吴某等人要求县建设局的经济赔偿不在行政赔偿的范围之内，县建设局不予承{当经济赔偿责任。若吴某等人要取得经济赔偿，可以以李某为被j告提起民事诉讼，要求李某进行民事赔偿。   

    I

  【三）[启示]

  行政机关在执法过程中，应该认真履行自己的职责，遵循相关的法律程序。在作出依申请的具体行政行为之前，一定要审查相对人的申请，必要时可进行实地考察和勘验，这样才能保证行政行为的合法性与合理性。同时，要完善行政听证制度，行政机关在作出具体行政行为前，应充分征求有关利害关系人的意见，并考虑其建议，使行政行为能够最大限度地满足各方利益主体的要求。